《固體廢物污染環(huán)境防治法》新舊法銜接過(guò)程中如何適用法律？

環(huán)境處罰判例解析

【判例】

湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院

行 政 判 決書(shū)

（2019）湘01行終397號(hào)

上訴人（原審原告）長(zhǎng)沙新中水環(huán)?？萍加邢薰荆丛L(zhǎng)沙惠明再生資源科技有限公司），住所地長(zhǎng)沙市望城區(qū)高塘嶺鎮(zhèn)迎賓大道東側(cè)。

法定代表人：張尚勇，董事長(zhǎng)。

委托代理人：李澤金，湖南成法律師事務(wù)所律師。

委托代理人：蔡燦，湖南成法律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審被告）長(zhǎng)沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局，住所地長(zhǎng)沙市望城區(qū)雷鋒北大道1688號(hào)。

法定代表人：王宏，局長(zhǎng)。

委托代理人：李文祥，該局工作人員。

委托代理人：劉云峰，湖南星城律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審被告）長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局（原長(zhǎng)沙市環(huán)境保護(hù)局），住所地長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)岳華路279號(hào)南棟9樓。

法定代表人：潘勝?gòu)?qiáng)，局長(zhǎng)。

委托代理人：劉志婷，該局政策法規(guī)處工作人員。

委托代理人：陳曦婕，湖南湘晟律師事務(wù)所律師。

上訴人長(zhǎng)沙新中水環(huán)?？萍加邢薰荆ㄒ韵潞?jiǎn)稱長(zhǎng)沙市新中水公司）、長(zhǎng)沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱望城區(qū)環(huán)保局）、長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局因行政處罰決定及行政復(fù)議決定一案，不服湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民法院（2017）湘0104行初89號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院查明：長(zhǎng)沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊(cè)成立的企業(yè)法人，其經(jīng)營(yíng)范圍為城市生活垃圾填埋氣、生物質(zhì)能發(fā)酵沼氣、發(fā)電機(jī)組余熱開(kāi)發(fā)利用，沼氣污染治理與資源化利用工程建設(shè)和設(shè)備開(kāi)發(fā)等（其中填埋氣發(fā)電項(xiàng)目已取得了相應(yīng)的行政許可）。2017年4月19日，望城區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察人員對(duì)長(zhǎng)沙市新中水公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其貯存間存有危險(xiǎn)廢油（廢潤(rùn)滑油），未張貼標(biāo)識(shí)標(biāo)牌及規(guī)章制度，并且在沒(méi)有填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自轉(zhuǎn)移廢油。4月20日，望城區(qū)環(huán)保局制作了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄，指出其存在的問(wèn)題，并責(zé)令其立即停止擅自轉(zhuǎn)移廢油的行為。后經(jīng)望城區(qū)環(huán)保局查實(shí)：2016年1月30日，長(zhǎng)沙市新中水公司與長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)振遠(yuǎn)廢礦物油回收有限公司(以下簡(jiǎn)稱振遠(yuǎn)回收公司)簽訂《收購(gòu)合同》，按合同約定，從2016年1月30日至2018年12月30日止，長(zhǎng)沙市新中水公司將發(fā)電機(jī)器設(shè)備產(chǎn)生的廢潤(rùn)滑油交由振遠(yuǎn)回收公司收集、轉(zhuǎn)移。從2016年2月至12月，長(zhǎng)沙市新中水公司在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠(yuǎn)回收公司轉(zhuǎn)移。上述事實(shí)有現(xiàn)場(chǎng)照片、污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘查）筆錄、調(diào)查詢問(wèn)筆錄等證據(jù)證實(shí)。2017年5月12日，望城區(qū)環(huán)保局向長(zhǎng)沙市新中水公司送達(dá)了《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》和《行政處罰事先告知書(shū)》，并告知其將受到的行政處罰和有陳述、申辯及申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。5月19日，望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司的涉案行為違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規(guī)定，系沒(méi)有填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，并依據(jù)該法第七十五條第（六）項(xiàng)之規(guī)定，作出了被訴《處罰決定書(shū)》，決定給予長(zhǎng)沙市新中水公司罰款人民幣20萬(wàn)元的處罰。該決定書(shū)于當(dāng)日送達(dá)給長(zhǎng)沙市新中水公司。長(zhǎng)沙市新中水公司對(duì)此處罰決定不服，于5月26日向長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該行政處罰。當(dāng)日，長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局受理了長(zhǎng)沙市新中水公司的申請(qǐng)。6月2日，長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局向望城區(qū)環(huán)保局送達(dá)了《行政復(fù)議答復(fù)通知書(shū)》。6月9日，望城區(qū)環(huán)保局向長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局提交了復(fù)議答復(fù)書(shū)及相關(guān)的證據(jù)、依據(jù)等材料。6月19日，在長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局的通知下，長(zhǎng)沙市新中水公司的訴訟代理人查閱了相關(guān)的案卷材料。7月18日，長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局作出被訴《復(fù)議決定書(shū)》，維持了望城區(qū)環(huán)保局作出的原行政行為。7月20日，長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局分別向長(zhǎng)沙市新中水公司及望城區(qū)環(huán)保局送達(dá)了該決定書(shū)。

另外查明：一、2016年6月6日，長(zhǎng)沙市新中水公司向長(zhǎng)沙市望城區(qū)財(cái)政局繳納了人民幣20萬(wàn)元的罰款。二、本案在審理過(guò)程中，長(zhǎng)沙市新中水公司的名稱及法定代表人發(fā)生了變更，由起訴時(shí)的長(zhǎng)沙惠明再生資源科技有限公司變更為長(zhǎng)沙新中水環(huán)?？萍加邢薰?，法定代表人由陶勇文變更為單英偉。三、2016年11月7日第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)《固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行了第三次修正。依據(jù)修正后的該法第五十九條第一款的規(guī)定，從修正之日起，取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批手續(xù)。該法第七十五條未作修改。

一審法院認(rèn)為：一、根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十五條的規(guī)定，望城區(qū)環(huán)保局作為縣級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，具有查處其轄區(qū)內(nèi)擅自轉(zhuǎn)移固體危險(xiǎn)廢物等環(huán)境違法行為的法定職責(zé)。因此，望城區(qū)環(huán)保局具作出被訴行政行為的主體資格。二、望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司為涉案環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體無(wú)誤。長(zhǎng)沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊(cè)成立企業(yè)法人，具有獨(dú)立承擔(dān)民事、行政等法律責(zé)任的主體資格。長(zhǎng)沙市新中水公司系涉案危險(xiǎn)廢物（廢油）的產(chǎn)生單位，在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下擅自將廢油交他人進(jìn)行轉(zhuǎn)移，其行為違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十九條第一款（修正前后）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，望城區(qū)環(huán)保局認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司為該環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體，并無(wú)不當(dāng)。三、望城區(qū)環(huán)保局作出涉案行政處罰時(shí)認(rèn)定事實(shí)不清。《固體廢物污染環(huán)境防治法》于2016年11月7日進(jìn)行了第三次修正。該次修正前，在省內(nèi)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，須由產(chǎn)生單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)批危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移計(jì)劃，待批準(zhǔn)后再向移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取聯(lián)單后方可進(jìn)行轉(zhuǎn)移。該次法修正后，從修正之日起取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，但仍須由產(chǎn)生單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定填寫(xiě)、領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。另外，依據(jù)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》（原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第5號(hào)）第五條、第六條的規(guī)定，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位每轉(zhuǎn)移一車(chē)、船（次）同類(lèi)危險(xiǎn)廢物，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)一份聯(lián)單，該聯(lián)單一式五聯(lián)。危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位在領(lǐng)取該聯(lián)單后，將聯(lián)單第一聯(lián)副聯(lián)自留存檔，將聯(lián)單第二聯(lián)交移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，聯(lián)單第一聯(lián)正聯(lián)及其余各聯(lián)交付運(yùn)輸單位隨危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移運(yùn)行。本案中，長(zhǎng)沙市新中水公司擅自將其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物（廢油）交他人轉(zhuǎn)移，時(shí)間跨度從2016年2月至12月（1次/月，共11次）。由于長(zhǎng)沙市新中水公司的涉案行為具有連續(xù)性，同時(shí)存在于《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三次修正前后，因此，望城區(qū)環(huán)保局應(yīng)當(dāng)該次修正之前之后的行為分別作出認(rèn)定，并依據(jù)新舊法律的適用原則進(jìn)行定性與處罰。望城區(qū)環(huán)保局依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規(guī)定，認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司的涉案行為均屬于不按照國(guó)家規(guī)定填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，系認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。四、長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局作出的復(fù)議決定應(yīng)予撤銷(xiāo)。本案中，長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局雖然開(kāi)展行政復(fù)議活動(dòng)的程序合法，但作出維持原行政行為的復(fù)議決定，系認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律有誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第(一)、(二)項(xiàng)、第七十九條和第六十九條之規(guī)定，判決：撤銷(xiāo)長(zhǎng)沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局于2017年5月19日作出的望環(huán)罰字[2017]40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，并責(zé)令其依法對(duì)長(zhǎng)沙新中水公司涉嫌違法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理；撤銷(xiāo)長(zhǎng)沙市環(huán)境保護(hù)局于2017年7月18日作出的長(zhǎng)環(huán)法[2017]59號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》；駁回長(zhǎng)沙長(zhǎng)沙新中水公司的其他訴訟請(qǐng)求。

上訴人長(zhǎng)沙市新中水公司上訴稱：一、沒(méi)有任何客觀證據(jù)證明違法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為，一審判決責(zé)令對(duì)違法轉(zhuǎn)移廢物的行為重新作出處理，缺乏事實(shí)依據(jù)，明顯錯(cuò)誤?！稄U機(jī)油記錄臺(tái)賬復(fù)印件》依法不能作為認(rèn)定轉(zhuǎn)移廢油的時(shí)間、次數(shù)、數(shù)量等的依據(jù)，僅憑劉衛(wèi)標(biāo)的口供無(wú)法證明轉(zhuǎn)移廢油行為的存在，一審判決認(rèn)定存在轉(zhuǎn)移廢油行為缺乏客觀證據(jù)。二、望城區(qū)環(huán)保局所處罰的轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為持續(xù)發(fā)生在2016年2月至12月，適用新《固體廢物污染環(huán)境防治法》也應(yīng)認(rèn)定為合法行為，一審判決責(zé)令對(duì)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理，缺乏法律依據(jù)。三、長(zhǎng)沙市新中水公司不是所處罰的轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為的行政責(zé)任主體，一審判決責(zé)令對(duì)長(zhǎng)沙市新中水公司重新作出處理，與客觀證據(jù)相悖。四、一審判決在以下方面認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤：1.一審判決認(rèn)定望城區(qū)環(huán)保局于2017年4月19日現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)沒(méi)有填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油，缺乏客觀證據(jù)證明。2.一審判決遺漏“產(chǎn)生廢潤(rùn)滑油的發(fā)電機(jī)器設(shè)備的所有權(quán)人”為湖南惠明公司，認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司為廢潤(rùn)滑油的產(chǎn)生單位以及辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)的義務(wù)人，明顯錯(cuò)誤。3.一審判決認(rèn)定2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）沒(méi)有任何客觀證據(jù)。4.一審判決認(rèn)定長(zhǎng)沙市新中水公司在處罰決定前繳納罰款20萬(wàn)元，與客觀事實(shí)相悖。五、以下證據(jù)依法不能作為定案依據(jù)：1.同一時(shí)間段同一執(zhí)法人員在不同地點(diǎn)對(duì)周陽(yáng)作出兩份完全不同的詢問(wèn)筆錄，不合常理，兩份詢問(wèn)筆錄明顯不真實(shí)，不應(yīng)作為本案證據(jù)。2.周陽(yáng)的授權(quán)委托書(shū)委托事項(xiàng)不明、身份證復(fù)印件上的時(shí)間不吻合，周陽(yáng)在被檢查單位上簽字的現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄等，均不能作為本案的定案依據(jù)。3.望城區(qū)環(huán)保局《現(xiàn)場(chǎng)取證材料》不合法、不真實(shí)，不能作為定案依據(jù)。六、長(zhǎng)沙市新中水公司不是本案行政責(zé)任主體，一審判決駁回退還20萬(wàn)元罰款以及賠償損失的訴請(qǐng)，缺乏事實(shí)與法律依據(jù)。綜上，請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民法院（2017）湘0104行初89號(hào)行政判決書(shū)第一項(xiàng)“責(zé)令其依法對(duì)長(zhǎng)沙新中水環(huán)保科技有限公司涉嫌違法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的行為重新作出處理”和第三項(xiàng)“駁回長(zhǎng)沙新中水環(huán)?？萍加邢薰镜钠渌V訟請(qǐng)求”，依法改判望城區(qū)環(huán)保局與長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局退還長(zhǎng)沙市新中水公司已繳納的20萬(wàn)元罰款，并賠償從2017年6月12日起至罰款全部退還之日止的損失，由望城區(qū)環(huán)保局與長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。

被上訴人望城區(qū)環(huán)保局辯稱：1、就本案事實(shí)部分，長(zhǎng)沙市新中水公司在本案中實(shí)施了沒(méi)有填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油的的違法行為。周陽(yáng)（上訴人公司的副總經(jīng)理）在筆錄中認(rèn)可其公司從事垃圾填埋項(xiàng)目的提存系統(tǒng)和裝置，2016年轉(zhuǎn)移廢油2.2噸的事實(shí)。同時(shí)周陽(yáng)有公司出具的委托書(shū)，加蓋了公章，還有法人代表的私人意見(jiàn)。廢物廢油的接收方長(zhǎng)沙振遠(yuǎn)公司的法人代表劉衛(wèi)標(biāo)稱從上訴人單位所接收的廢油總共是2.2噸，200升，11次。時(shí)間是2016年2月份到2016年12月份，每個(gè)月一次。同時(shí)湖南惠明環(huán)保公司的副總經(jīng)理張勇的調(diào)查筆錄稱，2014年5月23日上訴人和湖南惠明公司簽了相關(guān)協(xié)議書(shū)，由上訴人公司全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理。特別說(shuō)了廢油處理問(wèn)題，也是由上訴人公司負(fù)責(zé)處理。長(zhǎng)沙振遠(yuǎn)公司和上訴人所簽的廢油收購(gòu)合同的時(shí)間為2016年1月30日，保運(yùn)服務(wù)合同及補(bǔ)充協(xié)議的時(shí)間2016年11月5日。廢油處理詳單的復(fù)印件上加蓋了兩個(gè)公司（上訴人公司及長(zhǎng)沙振遠(yuǎn)公司）的公章，對(duì)11次廢油處理都有詳細(xì)的記錄?；谏鲜鍪聦?shí)，望城區(qū)環(huán)保局對(duì)上訴人未按規(guī)定填寫(xiě)轉(zhuǎn)移聯(lián)單和未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移機(jī)油的行為作出了行政處理，事實(shí)確鑿，依據(jù)正確；2、關(guān)于適用法律的問(wèn)題。在上訴人從事違法行為的2016年2月到2016年12月期間，固體廢物污染環(huán)境防治法于2016年11月7日修改，取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)的轉(zhuǎn)移審批，但是新的法律規(guī)定仍然要填寫(xiě)和領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。即使違法行為在2016年11月7日之前適用老的法律，也應(yīng)進(jìn)行處罰，且并未將這11次行為分開(kāi)，其行為都是違法的。

被上訴人長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局辯稱：一、長(zhǎng)沙市新中水公司系本案適格的行政責(zé)任主體，一審判決認(rèn)定“長(zhǎng)沙市新中水公司為涉案環(huán)境違法行為的行政責(zé)任主體無(wú)誤”系事實(shí)認(rèn)定清楚，法律適用正確。二、一審判決認(rèn)定“自2016年2月至12月，長(zhǎng)沙市新中水公司在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠(yuǎn)公司轉(zhuǎn)移”，系事實(shí)認(rèn)定清楚。三、望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出的望環(huán)罰字（2017）40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》和長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》《長(zhǎng)環(huán)法[2017]57號(hào)》程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。一審法院認(rèn)定長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局及望城區(qū)環(huán)保局“認(rèn)定事實(shí)不清，法律適用不正確”有誤。綜上，請(qǐng)求法院駁回長(zhǎng)沙市新中水公司的上訴請(qǐng)求。

上訴人望城區(qū)環(huán)保局上訴稱：一、一審認(rèn)為望城區(qū)環(huán)保局所作出的行政處罰認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足是錯(cuò)誤的。2017年4月19日，望城區(qū)環(huán)保局監(jiān)察人員對(duì)長(zhǎng)沙市新中水公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司現(xiàn)場(chǎng)有危險(xiǎn)廢油，經(jīng)調(diào)查核實(shí)：該公司沒(méi)有填寫(xiě)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油。2017年4月20日，望城區(qū)環(huán)保局執(zhí)法人員下達(dá)監(jiān)察文書(shū)，責(zé)令該公司立即停止環(huán)境違法行為；執(zhí)法人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了勘查，固定證據(jù)。上述違法事實(shí)有現(xiàn)場(chǎng)照片、污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄、調(diào)查詢問(wèn)筆錄、廢油收購(gòu)合同、廢機(jī)油處理記錄臺(tái)賬等證據(jù)佐證。二、一審認(rèn)為望城區(qū)環(huán)保局所作出的行政處罰適用法律錯(cuò)誤，是不正確的，適用當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰是正確的。長(zhǎng)沙市新中水公司沒(méi)有填寫(xiě)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移廢油的違法行為，發(fā)生時(shí)間在2016年2月至12月（每月1次，共計(jì)11次），2016年11月7日《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）進(jìn)行修正，從修正之日起取消了危險(xiǎn)廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，但仍須由產(chǎn)生單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定填寫(xiě)、領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。本案中，長(zhǎng)沙市新中水公司沒(méi)有填寫(xiě)《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單》無(wú)論是按照舊法還是新法的規(guī)定都屬于違法行為，但因其違法行為大部分（可以確定的至少9次）發(fā)生在新法修正之日前，因此對(duì)長(zhǎng)沙市新中水公司的違法行為適用當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰是正確的。綜上，望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律正確、程序合法。請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)原審判決第一項(xiàng)內(nèi)容，改判駁回一審原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)望環(huán)罰字[2017]40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》的請(qǐng)求，并由長(zhǎng)沙市新中水公司承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。

被上訴人長(zhǎng)沙市新中水公司未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

上訴人長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局上訴稱：一、望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》和長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局作出的長(zhǎng)環(huán)法[2017]57號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律準(zhǔn)確。一審法院認(rèn)定長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局及望城區(qū)環(huán)保局“認(rèn)定事實(shí)不清”有誤?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第五十九條于2016年11月7日修正，但長(zhǎng)沙市新中水公司實(shí)施違法行為最早于2016年2月開(kāi)始。雖然違法行為被發(fā)現(xiàn)并被處罰是在新法生效之后，但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中“關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則”的規(guī)定，“根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定”。二、望城區(qū)環(huán)保局作出的望環(huán)罰字[2017]40號(hào)《行政處罰決定書(shū)》和長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局作出的長(zhǎng)環(huán)法[2017]57號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》適用法律準(zhǔn)確。長(zhǎng)沙市新中水公司違法行為自實(shí)施之日至發(fā)現(xiàn)之日未滿2年，望城區(qū)環(huán)保局有權(quán)依法處罰。新中水公司的行為發(fā)生在《固體廢物污染環(huán)境防治法》修正法之前，理應(yīng)適用舊法認(rèn)定事實(shí)并處罰，不存在法律適用錯(cuò)誤的情形。

被上訴人長(zhǎng)沙市新中水公司未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

當(dāng)事人向原審法院提交的證據(jù)和依據(jù)已隨案移送本院。

另查明，2017年6月6日，長(zhǎng)沙市新中水公司向長(zhǎng)沙市望城區(qū)財(cái)政局繳納了人民幣20萬(wàn)元的罰款。

經(jīng)審查，本院采信的證據(jù)和確認(rèn)的其他事實(shí)與原審無(wú)異。

本院認(rèn)為，望城區(qū)環(huán)保局主張長(zhǎng)沙市新中水公司的違法行為有多次，但是具體被處罰的違法行為在被訴行政處罰決定中并未明確，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第二款的規(guī)定，被訴行政處罰決定應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。一審法院認(rèn)定行政處罰決定及行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)并無(wú)不當(dāng)，本院對(duì)此予以維持。應(yīng)當(dāng)指出的是，被處罰的行為應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰決定認(rèn)定，不能根據(jù)訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的主張者進(jìn)行認(rèn)定。一審法院對(duì)此處理不當(dāng)，應(yīng)予以糾正。長(zhǎng)沙市新中水公司上訴主張其并非行政責(zé)任主體，不應(yīng)承擔(dān)行政處罰的責(zé)任。經(jīng)查，長(zhǎng)沙市新中水公司與長(zhǎng)沙振遠(yuǎn)公司簽訂廢油收購(gòu)合同對(duì)廢油進(jìn)行處置，系本案的行政責(zé)任主體，長(zhǎng)沙市新中水公司的上訴理由不能成立，本院對(duì)此不予采納。

綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審受理費(fèi)50元，由上訴人長(zhǎng)沙新中水環(huán)?？萍加邢薰尽㈤L(zhǎng)沙市望城區(qū)環(huán)境保護(hù)局、長(zhǎng)沙市生態(tài)環(huán)境局共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　戴　莉

審判員　王真錚

審判員　陳麗琛

二〇一九年六月二十五日

書(shū)記員　陳儀靜

【解析】

本判例是一起危險(xiǎn)廢物違法轉(zhuǎn)移的案件，法院以行政處罰決定對(duì)違法行為論述不明確，違法事實(shí)認(rèn)定不清為由撤銷(xiāo)了行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定，并責(zé)令該行政機(jī)關(guān)重新作出處罰決定。環(huán)境執(zhí)法人員主要關(guān)注該案的以下問(wèn)題

一、新舊法銜接的法律適用問(wèn)題

本案例中，行政相對(duì)人的違法行為存在著在新舊法銜接過(guò)程中如何適用法律的問(wèn)題。依據(jù)2016年11月修改前的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，行政相對(duì)人涉及兩項(xiàng)違法行為，即①危險(xiǎn)廢物跨市轉(zhuǎn)移要經(jīng)環(huán)境部門(mén)批準(zhǔn)②轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單；按2016年11月修改后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，行政相對(duì)人僅存在一項(xiàng)違法行為，即轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。對(duì)行政相對(duì)人是依據(jù)舊法還是依據(jù)新法處罰，或者應(yīng)是部分違法行為依據(jù)舊法處罰，部分違法行為依據(jù)新法處罰呢？

《立法法》第九十三條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”

根據(jù)《立法法》的這條規(guī)定，實(shí)體法應(yīng)適用“從舊兼從輕”原則，因本案適用新法更有利于保護(hù)行政相對(duì)的利益，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)2016年11月修改后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰，即僅處罰其未按規(guī)定填寫(xiě)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的違法行為。

為什么對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行解析呢？因?yàn)?019版的《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂稿，在2019年6月25日已經(jīng)全國(guó)人在常委會(huì)進(jìn)行了初審，相信在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)正式稿將會(huì)公布，環(huán)境部門(mén)在執(zhí)法時(shí)一定會(huì)遇到新舊法銜接問(wèn)題，所以我們?cè)诖诉M(jìn)行解析，以方便環(huán)境執(zhí)法人員在以后的執(zhí)法過(guò)程中適用。

二、規(guī)范制作行政處罰決定書(shū)的問(wèn)題

本案的人民法院以行政處罰決定對(duì)違法行為表述不明確，違法事實(shí)認(rèn)定不清為由撤銷(xiāo)了行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，這一判決結(jié)果提醒環(huán)境部門(mén)要關(guān)注行政處罰決定書(shū)的規(guī)范制作問(wèn)題，我們建議環(huán)境部門(mén)制作行政處罰決定書(shū)時(shí)注意以下幾點(diǎn)

（一）依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定載明必要事項(xiàng)。

《行政處罰法》對(duì)行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)作出了規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)。行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；（三）行政處罰的種類(lèi)和依據(jù)；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。”

根據(jù)以上規(guī)定，行政處罰決定書(shū)至少應(yīng)當(dāng)載明以上事項(xiàng)。現(xiàn)在很多行政機(jī)關(guān)是根據(jù)本省或本市的法律文件規(guī)范文本制作的，所以一般不會(huì)落下以上事項(xiàng)。

（二）建議將每個(gè)違法行為的事實(shí)部分描述清楚。

違法事實(shí)、處罰理由和法律適用是行政處罰決定書(shū)的關(guān)鍵點(diǎn)，如何把當(dāng)事人的違法事實(shí)表述清楚？處罰理由如何闡述？每一個(gè)違法行為應(yīng)適用哪條法律法規(guī)？裁量標(biāo)準(zhǔn)又如何能論述明白?

就目前我們了解的現(xiàn)狀，很多環(huán)境部門(mén)的行政處罰決定書(shū)就是壹頁(yè)紙，在事實(shí)理由和法律適用的描述上很多是這樣一種形式：“我局于XX年XX月XX日到你單位檢查發(fā)現(xiàn)你單位實(shí)施了XXX違法行為,以上事實(shí)有XX、XX、XX等證據(jù)為憑。我們認(rèn)為你單位的以上行為違反XX法第XX條的規(guī)定，依據(jù)XX法第XX條的規(guī)定，我局決定對(duì)你單位處于以下行政處罰……”

對(duì)于當(dāng)事人僅有一個(gè)違法行為且該違法行為行政相對(duì)人認(rèn)可的情況下，以上形式尚可，但是如果存在多個(gè)違法行為、執(zhí)法過(guò)程作過(guò)監(jiān)測(cè)或者行政相對(duì)人對(duì)違法事實(shí)不認(rèn)可的情況下，這樣簡(jiǎn)單的羅列就易被法院認(rèn)定為違法事實(shí)沒(méi)有表述清楚，所以我們建議行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)把每個(gè)違法事實(shí)表述清楚、描述明白。

（三）建議將每個(gè)違法事實(shí)與其違反的法律法規(guī)及應(yīng)處罰內(nèi)容連在一起進(jìn)行表述。

如當(dāng)事人存在多個(gè)違法行為時(shí)，我們不建議把所有的違法行為羅列在一起，再把所有應(yīng)當(dāng)適用的法律法規(guī)另外羅列在一起。我們建設(shè)將每個(gè)違法事實(shí)與其違法的相應(yīng)法律法規(guī)、應(yīng)處罰內(nèi)容連在一起進(jìn)行描述，將法律法規(guī)的具體條款、自由裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容及應(yīng)當(dāng)處罰的具體內(nèi)容都進(jìn)行詳細(xì)表述。

（四）建議對(duì)當(dāng)事人是否承認(rèn)違法事實(shí)、否提出陳述申辯意見(jiàn)、是否申請(qǐng)聽(tīng)證進(jìn)行表述

（五）當(dāng)事人提出陳述申辯意見(jiàn)或申請(qǐng)聽(tīng)證的，建議對(duì)其提出的陳述申辯意見(jiàn)或在聽(tīng)證中提出的觀點(diǎn)進(jìn)行描述

（六）對(duì)是否認(rèn)可當(dāng)事人提出的陳述申辯意見(jiàn)或是否認(rèn)可當(dāng)事人聽(tīng)證時(shí)提出的觀點(diǎn)進(jìn)行闡述

《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”同時(shí)該法第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”

依據(jù)以上法律規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)未復(fù)核當(dāng)事人的陳述申辯，其處罰決定很有可能不能成立。因此對(duì)當(dāng)事人的陳述申辯不能僅簡(jiǎn)單的表述為：“我局未采納你（單位）的陳述申辯意見(jiàn)”。我們建議應(yīng)對(duì)當(dāng)事人的陳述申辯意見(jiàn)是否與事實(shí)相符、是否符合法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)闡述，以證明我們對(duì)當(dāng)事人的陳述申辯進(jìn)行了復(fù)核。