政策解讀｜堅(jiān)持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無廢城市”建設(shè) ?

政策解讀｜堅(jiān)持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無廢城市”建設(shè)

2021年11月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)實(shí)施。為做好《意見》的宣傳貫徹工作，生態(tài)環(huán)境部組織對《意見》進(jìn)行系列解讀，今天推出第8篇《堅(jiān)持“三化”原則 聚焦減污降碳協(xié)同增效 拓展和深化“無廢城市”建設(shè)》。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“十四五”時(shí)期，推進(jìn)100個(gè)左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的省份全域推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)。我們要充分認(rèn)識(shí)此項(xiàng)工作的重要意義，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以“無廢”為主線，堅(jiān)持“減量化、資源化、無害化”（簡稱“三化”）這一重要原則，抓住減污降碳協(xié)同增效這一關(guān)鍵，拓展和深化“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作，助力城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。

一、充分認(rèn)識(shí)“無廢城市”建設(shè)的重要意義

第一，“無廢城市”建設(shè)是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措。

加強(qiáng)固體廢物治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)的應(yīng)有之義。黨中央、國務(wù)院高度重視固體廢物污染防治工作。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在治國理政的突出位置，對固體廢物污染防治工作重視程度前所未有。習(xí)近平總書記先后多次作出有關(guān)重要指示批示，主持召開會(huì)議專題研究部署固體廢物進(jìn)口管理制度改革、“無廢城市”建設(shè)、生活垃圾分類、塑料污染治理等工作，親自推動(dòng)有關(guān)改革進(jìn)程。

為探索建立固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度低、循環(huán)利用水平高、填埋處置量少、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小的長效體制機(jī)制，推進(jìn)固體廢物領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2018年初，中央深改委將“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作列入年度工作要點(diǎn)；12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

近日印發(fā)的《意見》進(jìn)一步提出要穩(wěn)步推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，就是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神的全面展開和深化，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固體廢物污染防治決策部署的具體行動(dòng)。進(jìn)入新階段，“無廢城市”建設(shè)承載著更重要的使命，將在減污減碳協(xié)同增效、助力城市綠色低碳發(fā)展上發(fā)揮更好更大的作用。

第二，“無廢城市”建設(shè)是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的內(nèi)在要求。

“十四五”時(shí)期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。

固體廢物與廢氣、廢水在污染環(huán)境及其治理之間存在著“三重耦合”關(guān)系。首先，未經(jīng)處理的固體廢物因雨淋、蒸發(fā)、風(fēng)蝕、自燃、化學(xué)變化等作用而污染大氣、水體、土壤和生物。其次，在廢氣、廢水的處理過程中，一部分有害物質(zhì)被轉(zhuǎn)化成無害或穩(wěn)定狀態(tài)，大部分污染物則被轉(zhuǎn)移到固相并以固體廢物的形式進(jìn)入環(huán)境，例如脫硫后的石膏、污水處理后的污泥等。再次，在固體廢物處理處置過程中，同樣存在污染大氣、水體、土壤的風(fēng)險(xiǎn)；處理的最終形態(tài)還是固體廢物，例如固體廢物利用、填埋和焚燒過程及最終產(chǎn)物。因此，固體廢物污染防治是環(huán)境管理的重要內(nèi)容和需要管好的最終環(huán)節(jié)。

從這個(gè)意義上講，一方面，固體廢物污染防治本身是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分。《意見》提出，到2025年，固體廢物和新污染物治理能力明顯增強(qiáng)，并對固體廢物污染治理的諸多方面提出了具體要求。另一方面，全面加強(qiáng)固體廢物污染治理也是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)由“堅(jiān)決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，促進(jìn)攻堅(jiān)戰(zhàn)拓寬治理的廣度、延伸治理的深度，既協(xié)同推進(jìn)水、氣、土污染治理，又有助于解決這些領(lǐng)域治理后最終污染物的利用和無害化處置。

同時(shí)，固體廢物污染防治“一頭連著減污，一頭連著降碳”。國內(nèi)外的實(shí)踐表明，加強(qiáng)固體廢物管理對降碳也有明顯作用。巴塞爾公約亞太區(qū)域中心對全球45個(gè)國家和區(qū)域的固體廢物管理碳減排潛力相關(guān)數(shù)據(jù)分析顯示，通過提升城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和建筑等4類固體廢物的全過程管理水平，可以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)國家碳排放減量的13.7%～45.2%（平均27.6%）。中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)測算,“十三五”期間發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)對我國碳減排的貢獻(xiàn)率約為25%。

試點(diǎn)實(shí)踐表明，“無廢城市”建設(shè)為系統(tǒng)解決城鄉(xiāng)固體廢物管理提供了路徑，成為城市層面綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理固體廢物的有力抓手，對減污降碳發(fā)揮了很好效果，對深入打好污染防治攻堅(jiān)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和有重要作用。

第三，“無廢城市”建設(shè)是推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展的有效載體。

與其他環(huán)境污染問題一樣，固體廢物問題的本質(zhì)也是發(fā)展方式、生活方式問題。同時(shí)，固體廢物既是污染物，也是“資源”。我國固體廢物增量和存量長期處于高位是由于“大量消耗、大量消費(fèi)、大量廢棄”的粗放型生產(chǎn)生活方式造成的，源頭減量化、過程資源化、末端無害化是固體廢物污染防治的根本途徑，這也是固體廢物污染環(huán)境防治法確立的基本原則。

“無廢城市”建設(shè)，是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，從生產(chǎn)生活領(lǐng)域入手，推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，讓固體廢物盡可能多的源頭減量和資源化利用、最大限度減少末端處置及環(huán)境影響的城市發(fā)展模式。開展“無廢城市”建設(shè)，有助于加快推進(jìn)城市綠色低碳轉(zhuǎn)型，以高水平保護(hù)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活。

2021年，全國人大常委會(huì)對新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法貫徹實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查，總體看，盡管我國固體廢物污染防治工作取得長足進(jìn)步，但法律實(shí)施不到位的問題還較突出，在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中，固體廢物污染環(huán)境防治還面臨著許多深層次的問題和挑戰(zhàn)，形勢依然嚴(yán)峻，距離人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求和期盼還有較大差距。

總之，我國固體廢物環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻、治理任務(wù)艱巨、治理要求高，“無廢城市”建設(shè)既是系統(tǒng)解決固體廢物問題的綜合途徑，也是推動(dòng)城市綠色低碳發(fā)展的有效載體。

二、全面總結(jié)和推廣“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法

2019年以來，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國家發(fā)展改革委等18個(gè)部門和單位，指導(dǎo)深圳等11個(gè)城市和雄安新區(qū)等5個(gè)特殊地區(qū)扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。截至2020年年底，試點(diǎn)共完成改革任務(wù)850項(xiàng)、工程項(xiàng)目422項(xiàng)，形成一批可推廣示范模式。

在工業(yè)綠色生產(chǎn)方面，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升工業(yè)綠色制造水平，積極推動(dòng)工業(yè)固體廢物減量化與資源化。包頭市統(tǒng)籌推進(jìn)鋼鐵、電力等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷提高資源能源利用效率，工業(yè)固廢產(chǎn)生強(qiáng)度一年降低了4%。銅陵市、盤錦市、瑞金市等地通過“無廢礦山”“無廢油田”建設(shè)、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)從源頭減少了工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量，將廢棄礦山變成“綠水青山”，通過發(fā)展旅游觀光，又將其轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

在農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方面，通過與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)相融合，推動(dòng)主要農(nóng)業(yè)廢棄物有效利用。徐州市開展秸稈高效還田及收儲(chǔ)用一體多元化利用，許昌市“畜禽糞污-有機(jī)肥-農(nóng)田”生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、西寧市“生態(tài)牧場”等模式，實(shí)現(xiàn)了秸稈、畜禽糞污高效利用。威海市推廣多營養(yǎng)層生態(tài)養(yǎng)殖模式，建成14個(gè)國家級海洋牧場，推動(dòng)滸苔、牡蠣殼等廢物高值化利用。光澤縣通過“無廢農(nóng)業(yè)”“無廢農(nóng)村”“無廢圣農(nóng)”建設(shè)，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)資源再生利用、實(shí)施清潔能源替代，助力全域?qū)崿F(xiàn)碳中和目標(biāo)。

在踐行綠色生活方式方面，通過宣傳引導(dǎo)，探索城鄉(xiāng)生活垃圾源頭減量和資源化利用。中新天津生態(tài)城打造垃圾分類精品示范小區(qū)，探索垃圾計(jì)量收費(fèi)機(jī)制，獎(jiǎng)懲并用，倒逼源頭減量。重慶市等試點(diǎn)城市積極創(chuàng)建“無廢”學(xué)校、小區(qū)、景區(qū)、機(jī)關(guān)等“無廢細(xì)胞”，建立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，營造共建共享氛圍，推動(dòng)公眾形成綠色生活方式。雄安新區(qū)編制“無廢城市”系列教材，作為選修課全面納入新區(qū)教育體系。

在加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管方面，通過信息化平臺(tái)建設(shè)和制度創(chuàng)新，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控能力。紹興市打造“無廢城市”信息化平臺(tái)，統(tǒng)籌整合各類固體廢物管理系統(tǒng)，對固體廢物實(shí)行全周期管理。北京經(jīng)開區(qū)開展危險(xiǎn)廢物的分級豁免管理嘗試，探索實(shí)施“點(diǎn)對點(diǎn)”資源化利用機(jī)制。三亞市通過制度引領(lǐng)、源頭減量、海陸統(tǒng)籌、公眾參與以及國際合作等多種舉措，逐步形成“白色污染”綜合治理模式。

隨著試點(diǎn)工作深入，“無廢”理念逐步得到較廣泛推廣，“無廢城市”建設(shè)呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面發(fā)展的良好態(tài)勢。浙江省率先印發(fā)《浙江省全域“無廢城市”建設(shè)工作方案》，在全省推開“無廢城市”建設(shè)；廣東省發(fā)布《廣東省推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，探索建設(shè)珠三角“無廢試驗(yàn)區(qū)”；重慶市與四川省共同推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“無廢城市”建設(shè)。

三、扎實(shí)做好“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作

“十四五”時(shí)期拓展和深化“無廢城市”建設(shè)的工作思路和目標(biāo)是：深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，堅(jiān)持“三化”原則、聚焦減污降碳協(xié)同增效，推動(dòng)100個(gè)左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)。到2025年，“無廢城市”固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮，基本實(shí)現(xiàn)固體廢物管理信息“一張網(wǎng)”，“無廢”理念得到廣泛認(rèn)同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升。

“無廢城市”建設(shè)的主要任務(wù)包括：一是科學(xué)編制實(shí)施方案，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)。“無廢城市”建設(shè)要與深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)相關(guān)要求、碳達(dá)峰碳中和等國家重大戰(zhàn)略以及城市建設(shè)管理有機(jī)融合，一體謀劃、協(xié)同推進(jìn)。二是加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展，降低工業(yè)固體廢物處置壓力。重點(diǎn)是結(jié)合工業(yè)領(lǐng)域減污降碳要求，加快探索重點(diǎn)行業(yè)工業(yè)固體廢物減量化和“無廢礦區(qū)”“無廢園區(qū)”“無廢工廠”建設(shè)的路徑模式。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展，提升主要農(nóng)業(yè)固體廢物綜合利用水平。重點(diǎn)是發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，建立農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)畜禽糞污、秸稈、農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物回收利用。四是推動(dòng)形成綠色低碳生活方式，促進(jìn)生活垃圾減量化、資源化。重點(diǎn)是大力倡導(dǎo)“無廢”理念，推動(dòng)形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)模式；建立完善分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理系統(tǒng)。五是加強(qiáng)全過程管理，推進(jìn)建筑垃圾綜合利用。重點(diǎn)是大力發(fā)展節(jié)能低碳建筑，全面推廣綠色低碳建材，推動(dòng)建筑材料循環(huán)利用。六是強(qiáng)化監(jiān)管和利用處置能力，切實(shí)防控危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)是實(shí)施危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理、探索風(fēng)險(xiǎn)可控的利用方式、提升集中處置基礎(chǔ)保障能力。七是加強(qiáng)制度、技術(shù)、市場和監(jiān)管體系建設(shè)，全面提升保障能力。

“無廢城市”建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要凝聚各方共識(shí)，強(qiáng)化要素集聚，形成工作合力。“無廢城市”建設(shè)是需要當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)籌組織開展的一項(xiàng)綜合性工作，需要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立工作機(jī)制。要建設(shè)好“無廢城市”，組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、技術(shù)支撐、市場培育、資金保障、監(jiān)管強(qiáng)化、大數(shù)據(jù)助力、宣傳發(fā)動(dòng)等八大措施缺一不可，必須集成發(fā)力；建立政府主導(dǎo)、部門齊抓共管、企業(yè)主體、市民踐行的運(yùn)行機(jī)制。國家和省級相關(guān)部門負(fù)責(zé)做好“無廢城市”建設(shè)各項(xiàng)工作的組織和指導(dǎo)。

“無廢城市”建設(shè)是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。相關(guān)部門和城市要切實(shí)提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)“無廢城市”建設(shè)的重要意義，搶抓機(jī)遇、真抓實(shí)干，為推動(dòng)固體廢物治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和、建設(shè)美麗中國作出貢獻(xiàn)。 

來源：生態(tài)環(huán)境部